原标题：事业单位管理人员晋升的问题与对策
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莆田卫生事业单位岗位等级（网络配图 侵删）
一、事业单位管理岗位职员等级晋升的主要问题
第一，从全国范围来看，事业单位管理岗位职员等级晋升既有共性问题又有个性问题，其共性问题主要体现在以下三个方面：
管理岗位发展的“天花板”取决于单位行政级别，致使管理岗位缺乏发展空间。根据上述国人部发〔2006〕70号和87号两个文件规定，管理岗位分为一至十级职员岗位，与部级正职直至办事员依次分别对应。具体到某一个事业单位，其最高管理岗位等级取决于单位自身行政级别。从总体分布看，全国有111万家事业单位，其中有72%左右分布在县和乡镇，单位级别属于副科级及以下，也就是说大多数基层事业单位管理人员最高只能在九级职员岗位上走完职业生涯。对此，基层有个形象的说法，认为在基层事业单位管理岗位没有发展空间，是“天花板和地平线重合”。从期望理论来看，职员看不到通过努力能够获得职级晋升的可能性，导致缺乏工作的动力。
第二，管理岗位被沦为“副业”“被迫选择”或者“跳板”，影响了管理人员队伍的职业化和单位管理水平的提升。由于从事专业技术岗位所获得的工资收入相对高于管理岗位，事业单位人员尤其是业务骨干普遍不愿意单纯从事管理工作。不少新进入事业单位的人员将“管理岗位”作为跳板，几年之后就想办法转为专业技术岗位；还有大量人员虽然实际上从事着管理岗位工作，但占用的却是专业技术岗位。许多身在管理岗位的人，心却不在管理工作上，往往都在准备着专业技术职称评审和岗位聘任所需要的课题、学术论文。凡此种种，管理岗位被沦为“副业”，管理人员队伍职业化难以实现，事业单位的管理水平也难以得到提升。
第三，事业单位普遍通过走专业技术通道来解决管理人员待遇问题，却带来了挤占专业技术人员职业发展空间的新问题。
为了解决管理人员因职级晋升限制带来的待遇问题，事业单位普遍设置了双肩挑岗位，不少事业单位还考虑凡是取得经济师、会计师等系列职称的管理人员均允许走专业技术通道。还有一些地方设置了管理类的专业技术职称系列，如卫生管理系列、教育管理系列。这些办法在一定程度上解决了管理人员的待遇问题，但是带来了另外的问题：一是管理人员因专业技术方面的岗位提升获得了更高待遇，而与实际管理工作中的能力和贡献不成正比，导致了激励错位；二是专业技术岗位中的正高、副高岗位是有比例限制的，管理人员走了专业技术通道，意味着挤占了本属于专业技术人员的职业发展空间；三是可能导致一些变相的“腐败”，一部分人通过追求行政权力来获取职称、成果评奖等专业技术方面的好处。另外，不同地区、不同行业、不同层级的事业单位，在管理岗位职员等级晋升上面临的问题不尽相同。
其一，不同层级事业单位的问题有所不同。市以上事业单位行政级别较高，主要问题是中层领导干部晋升受限，希望设置一定比例非领导职务，使得长期担任中层干部的人员能够享受上一级待遇；同时希望发展管理人员队伍，提高管理人员队伍的专业能力素质，而他们往往反对“双肩挑”的做法；县以下基层事业单位行政级别较低，主要问题是管理人员可晋升空间太小，希望进一步放宽“双肩挑”，最好让所有管理人员都能走专技通道，或者建立与专技类似的发展通道，使得职员等级晋升不受行政级别限制。另外，基层事业单位管理人员因不能享受县以下公务员职务职级并行制度，负面情绪很大，甚至存在不稳定的因素。
其二，不同地区事业单位问题有所不同。东部发达地区财力较强，主要问题是“管理工作虽在，管理岗位接近消亡”；为提升管理人员待遇，他们往往放宽了管理人员走专技通道的管制，但由于高级专业技术岗位数量不足，因此迫切希望扩大高级专业技术岗位的比例；中部、西部和东北地区财力有限，主要问题是为了控制财政支出，往往对事业单位管理人员走专技通道严格管制，致使管理人员积极性很低，因此对于打开管理岗位晋升通道诉求强烈。
其三，不同行业事业单位问题有所不同。教育、卫生等行业事业单位经费保障相对充裕，同时以专业技术岗位为主，因此他们普遍都让管理人员走专业技术通道来解决待遇问题，对为管理人员建立发展通道的诉求不强烈，但问题在于管理人员对管理工作的专注度不足，影响了管理水平。以管理职能为主的、又未参公的事业单位主要问题是，这些人员既走不了专业技术通道，又享受不了公务员的职级待遇，属于“两不靠”，对建立管理人员发展通道的诉求也最为迫切。
总之，事业单位管理岗位职员等级晋升的问题已不仅仅是关乎管理人员待遇的问题，更为重要的是，它影响了岗位设置管理的初衷，影响了事业单位的管理队伍建设和管理水平提升，还影响了专业技术人员的职业发展。另外，我们必须注意到不同地区、不同行业、不同层级的事业单位，在管理岗位职员等级晋升上面临的问题和诉求存在一些差异，这就要求我们在制定相关政策时统筹考虑，适当留有空间，尽量避免一刀切。
二、事业单位管理岗位职员等级晋升问题的原因分析
为什么事业单位管理岗位职员等级晋升上会存在这些问题呢？这与我们的相关制度设计和具体管理有一定关系。
第一，“官兵”没有区分发展通道，即领导岗位和普通管理岗位共享了同一职业发展通道，致使管理岗位职业发展主要依靠职务晋升。从工作性质上来讲，领导岗位和普通管理岗位是有本质差别的，前者是以管人为主，通过管人实现管事，后者则是具体管事为主。更进一步讲，两者所要求的能力素质也是不同的，前者要求的是带队伍、激励人的能力素质，而后者要求的是解决具体管理事务问题的能力素质。因此，许多国家公共部门和企业都是将领导者的职业发展通道和普通管理人员的职业发展通道分别设置。而在我国事业单位，管理岗位职业发展主要依靠职务晋升。
第二，重业务轻管理，即在岗位设置制度和工资制度设计上向专业技术人员倾斜，但没有充分体现管理的专业性和价值。事业单位专业技术人员是承担业务工作的主要力量，因此适当向专业技术人员倾斜，本身是无可厚非的。但问题在于专业技术岗位设计了十三级岗位通道，而管理岗位则只设计了十级通道，事实上这些通道只有对行政级别高的单位领导人员才有价值。真正为普通管理岗位设计的通道顶多为“十级、九级、八级、七级”四个层级。对于大多数基层事业单位而言，由于单位级别所限仅有“十级、九级”两个层级。即使是在基层事业单位，专业技术人员也可以凭科研成果晋升职称，薪酬也随之提高，而职员则几乎没有晋升到中高级职员的可能，这进一步影响了管理岗位人员的职业取向，既没有充分体现管理工作本身在专业性上的要求，也不能体现管理工作对于事业单位发展所创造或者说能够创造的价值。
第三，岗位被行政化，即简单地套用行政级别的逻辑来设置事业单位管理岗位，忽略了事业单位规模、性质以及管理难度对管理岗位提出的职业化要求。从理论上讲，管理本身的复杂程度与组织规模、业务性质有着重要的关系，而与单位的规格、级别关系并不大。管理一家几千人且规格仅是科级的公立医院，其难度会比管理一家只有几十人而规格为正司局级的事业单位要难得多。相应地，其事业发展对于管理岗位的管理能力、素质以及职业化程度提出的要求也要高得多。因此，管理岗位职业发展的设计，理应与组织发展对管理岗位所提出的要求相关联。然而，我们现在的问题就在于简单地套用行政级别的逻辑来设置事业单位管理岗位。这就导致事业单位发展虽然对管理人员队伍的专业化程度有要求，但行政级别决定了管理岗位的最高等级，却无法给管理人员提供合理的发展通道和报酬，具体表现就是事业单位管理岗位职员等级的晋升问题。
三、解决事业单位职员等级晋升问题的迫切性
基于以上问题和原因的分析，我们认为解决事业单位职员等级晋升问题已具有很强的迫切性，主要体现在以下方面：
第一，若不尽快解决事业单位职员等级晋升问题，将进一步挑战岗位设置管理政策。事业单位人员普遍不愿走管理岗位，各地各单位被迫不断创新使管理人员走上专业技术人员通道。现实中，管理岗位面临着“被弱化”的窘境，背离了岗位管理制度的初衷，影响了该政策的实施效果。
第二，若不尽快解决事业单位职员等级晋升问题，将进一步影响事业单位的公共服务质量。事业单位管理岗位设置受限于单位行政级别，管理人员缺乏职业发展通道，工资待遇长期得不到提高，影响了事业单位尤其是基层事业单位管理人员队伍的稳定性和素质。管理人员职业发展的不畅通加剧了事业单位普遍存在的“重业务，轻管理”倾向，事业单位内部管理不被重视，影响了事业单位管理的有效性和科学性，也必然直接影响事业单位提供公共服务的能力和质量。
第三，若不尽快解决事业单位职员等级晋升问题，将进一步影响社会尤其是基层的稳定。县以下机关公务员职务职级并行制度实施后，在基层混岗现象普遍存在的客观情况下，身份差异带来了不公平的待遇差异，致使事业单位对管理岗位建立类似晋升制度的呼声极高，也带来了不稳定性的因素。若包括市以上机关在内的公务员职务职级并行制度全面实施，而事业单位职员等级晋升问题还不能得到同步解决的话，这种不稳定性因素将进一步增大。总之，事业单位职员等级晋升问题，关系到事业单位管理水平的提升，关系到公共服务质量的提高，甚至关系到基层稳定，应尽快加以解决。
四、完善事业单位管理岗位职员等级晋升制度的建议
党的十八届三中全会和十九大报告都提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大报告进一步提出要“深化事业单位改革，强化公益属性”。着眼于对事业单位的治理，我们认为应该以更加系统化的思路来构建事业单位管理岗位职员等级晋升制度。具体建议如下：
第一，从“三个有利于”的角度来明确事业单位管理岗位职员等级晋升制度应该遵循的原则。其一，要有利于实现事业单位各类人员职业发展和待遇的基本平衡。建立事业单位管理岗位职员等级晋升制度，要实现事业单位管理人员、专业技术人员、工勤人员在职业发展通道和工资待遇方面的相对合理，避免过分偏向任何一种岗位。这也是维护事业单位内部稳定与社会和谐的一种要求。其二，要有利于推动事业单位吸引专业人才从事管理工作并提升整体管理水平。建立事业单位管理岗位职员等级晋升制度，要将管理视为一种专业，通过对职业化管理工作的合理回报，让事业单位管理岗位能够吸引相关专业人才，能够让管理人员安心从事管理工作。通过提高事业单位管理人员的职业化水平，逐步提高事业单位整体水平。其三，要有利于促进事业单位工作效率提高以及公共事业发展。建立事业单位管理岗位职员等级晋升制度，不能为提高管理人员待遇而提高待遇，也不仅仅为了提高管理水平，最为重要的目标是要有利于促进事业单位工作效率的提升，最终要促进公益性公共事业的发展，增进广大人民群众的福祉。
第二，从近期、中期和远期三个层面来规划事业单位管理岗位职员等级晋升制度的目标。在解决事业单位管理岗位职员等级晋升这个问题上，其视角不能仅仅局限于解决管理人员待遇本身，而应站在提升事业单位管理水平、实现管理人员队伍职业化的高度。当然，考虑到事业单位的复杂性，建议设置三个层面的目标，循序渐进地达成。其一，将近期目标设置在“适当解决事业单位管理人员尤其是基层待遇问题”，即在现有的岗位设置框架下，使符合条件的部分管理人员能够享受上一级别或更高的职员等级待遇。其二，将中期目标设置在“拓宽管理人员职业发展通道”，即适当调整管理岗位的设置方式，使管理人员在未能晋升职务情况下，职员等级也能得到适度晋升。其三，将长远目标设置在“建立独立的管理岗位职业发展通道”，即着眼于实现管理人员的专业化、职业化，打破现有的管理岗位设置方式以及相应的管理岗位工资待遇制度规定，重新规划有利于实现管理人员职业化的制度体系。
第三，与近期、中期和远期目标相适应来建立不同阶段事业单位管理岗位职员等级晋升制度的具体模式，必须同时考虑不同层级、不同地区、不同行业的差异性。从制度目标和原则出发，我们认为具体模式既不能过于理想，又不能过于现实，而应该是从现实到未来的多个模式组合。具体而言，有五个可供选择的建议模式：模式一，设置“非领导职责”职员岗位，即按照现有管理体制，允许事业单位在内部不同层级管理岗位设置一定比例的“非领导职责”职员岗位，让长期担任某级岗位的管理人员享受上一级待遇；同时为不同层级“非领导职责”职员岗位规定晋升条件，主要包括任下一级岗位的时间、年度考核成绩、工龄、学历等方面的因素。模式二，建立管理岗位与职员等级的多重对应关系，即打破当前每个级别管理岗位只对应1个职员等级的做法，让每个级别管理岗位可对应2~3个职员等级；未实现职务晋升时，可以在对应范围内的职员等级上实现晋升。模式三，实施岗位岗级并行制度，即借鉴县以下公务员职务职级并行制度做法，设置与管理岗位相对应的“岗级”，并规定不同层级事业单位允许晋升的岗级上限；“岗级”与现有管理岗位等级的工资待遇相对应，但“岗级”没有政治待遇。模式四，建立管理岗位的横向发展通道，即在每个职员等级上设置2~8个职级，在级别较低的职员等级上设置更多的职级，职员在未实现职务等级晋升时，也可以通过横向职级通道晋升；同时需要设置各职级的基本晋升条件，主要包括任职年限、绩效考核等因素。模式五，建立专门的管理岗位职员通道，即拆分现有管理岗位序列，分设“领导岗位通道”和“职员岗位通道”；重新设计职员岗位通道的层级、比例限制、晋升资格条件、评聘办法等；另外，在领导岗位与职员等级之间建立衔接办法。建议采取第1~2种模式以实现近期目标，采取第3~4种模式以实现中期目标，采取第5种模式以实现长远目标。另外，考虑到不同地区、不同行业、不同层级的事业单位，在管理岗位职员等级晋升上面临的问题和诉求存在一些差异，建议避免“一刀切”，对不同地区、不同行业、不同层级的事业单位规定更加适合的模式。
第四，根据顺利实施的需要来建立事业单位管理岗位职员等级晋升制度相关的配套制度和保障机制。事业单位管理岗位职员等级晋升制度的实施是一项系统工程，必须建立相应的配套制度和保障机制，才可能真正取得成功，具体包括以下方面：
其一，相应调整岗位、工资等相关制度。实施事业单位管理岗位职员等级晋升制度可能会涉及对事业单位岗位设置管理制度的调整，要对岗位设置、行政职务与管理岗位的对应关系等做出调整；另外，还可能涉及事业单位工资制度的调整，要根据方案设计，对事业单位管理岗位工资表做出具体调整。
其二，建立财力支持保障机制。实施事业单位管理岗位职员等级晋升制度会带来工资支出的增加，需要相应的财力支持保障。事业单位管理岗位职员等级晋升制度带来的基本工资增量部分，按照原财政渠道应由中央财政负担的，由中央财政在相应科目中对相应中央部门或者省份增加财政拨款；对于带来的基本工资增量部分以及绩效工资增量部分，按照原财政渠道应由地方财政负担的，由地方财政在相应科目中对相应事业单位或下一级财政增加财政拨款。
其三，建立责任明确的组织保障机制。事业单位综合管理部门要根据本地区特点，出台实施细则，并做好制度的细化实施工作，要做好制度的宣传讲解工作，要做好制度实施的统筹协调工作，要做好实施中出现问题的解决工作，要按照管理权限做好职员等级晋升具体审批工作。事业单位主管部门要根据制度规定的职责权限，做好所属事业单位的管理岗位职员等级相关岗位设置工作，要按照管理权限做好职员等级晋升具体审批工作。具体事业单位要做好本单位的制度宣传贯彻工作，根据规定具体做好相关岗位设置工作，要按照相关程序和办法做好职员等级晋升具体工作。
总之，事业单位管理岗位职员等级晋升制度是一项意义重大的改革工程，应以推进事业单位治理体系和治理能力现代化为指导方向，通过循序渐进的改革方式，在适当解决事业单位尤其是基层事业单位管理人员待遇问题的基础上，逐步拓宽事业单位管理岗位的职业发展空间，最终形成独立于领导岗位之外的管理岗位职员的专业化、职业化的职业发展通道。实现事业单位各类人员职业发展和待遇的基本平衡，推动事业单位吸引专业人才从事管理工作并提升整体管理水平，促进事业单位工作效率提高以及公共事业发展。
